09. júl 2020
Poslanci Národnej rady SR v rámci prebiehajúceho poslaneckého prieskumu, ktorý ešte nebol ukončený, nedočkavo predložili novelizáciu zákona o komisárovi pre deti a komisárovi pre osoby so zdravotným postihnutím. Predmetom novelizácie zákona je doplnenie o ďalšie dôvody odvolania komisárov, ktorými mali byť porušovanie novelizovaného zákona alebo iných všeobecne záväzných právnych predpisov a tiež konanie komisára spôsobom, ktorý vyvoláva alebo je spôsobilý vyvolať pochybnosti o osobnostných, morálnych alebo odborných predpokladoch na výkon jeho funkcie. Pretože k predloženému návrhu zákona sa neuskutočnilo pripomienkové konanie a Úrad komisára pre deti sa nemohol k nemu oficiálne vyjadriť, zverejňujeme naše stanovisko touto cestou.
- K dôvodu odvolania v navrhovanom ustanovení písmena c)
K navrhovanému doplneniu o ustanovenie § 19 ods. 3 písm. c), podľa ktorého komisára môže národná rada odvolať, ak komisár porušuje tento zákon alebo iné všeobecne záväzné právne predpisy, je potrebné poukázať na to, že navrhovateľ nešpecifikuje, za porušenie akého druhu iných všeobecne záväzných právnych predpisov môže byť komisár odvolaný. Bude to napríklad aj za prekročenie rýchlosti pri jazde autom? Alebo aj za nesplnenie zákonnej povinnosti dať očipovať psa, ktorého komisár chová vo svojej domácnosti?
- K dôvodu odvolania v navrhovanom ustanovení písmena c)
- Zákon neuvádza ako podmienku voliteľnosti „osobnostné, morálne a odborné predpoklady“. Predpokladmi voliteľnosti podľa platného ustanovenia § 15 ods. 1 zákona sú štátne občianstvo SR, spôsobilosť na právne úkony, dosiahnuté vysokoškolské vzdelanie II. stupňa, bezúhonnosť, akceptácia reprezentatívnymi organizáciami a písomný súhlas s kandidatúrou volenej osoby. Za bezúhonného sa na účely tohto zákona považuje ten, kto nebol právoplatne odsúdený za úmyselný trestný čin alebo ten, komu nebol uložený nepodmienečný trest odňatia slobody. (§ 15 ods. 3).
- K posudzovaniu odbornosti
- Podľa uznanej a ustálenej praxe (obsiahnutej aj vo viacerých zákonoch) sa odbornosť posudzuje podľa vzdelania a odborných skúseností nadobudnutých praxou. Odbornosť nemôže byť spochybňovaná subjektívnymi názormi poslancov na „konanie spôsobom, ktorý by mohol vyvolať pochybnosti o odborných predpokladoch na výkon funkcie“.
- Kto a akým spôsobom, na základe akých kritérií a na základe akého všeobecne záväzného právneho predpisu bude posudzovať a vyhodnocovať odbornosť komisára? Bude to plénum NR SR? Bude to gestorský výbor? Akú kvalifikáciu majú jednotliví členovia výboru alebo dokonca všetci hlasujúci poslanci v pléne na to, aby mohli kvalifikovane posúdiť odbornosť komisára? Na základe akých kritérií to budú vyhodnocovať? Položia komisárovi odborné otázky, na ktoré má zodpovedať? Sú poslanci NR SR dostatočne kvalifikovaní v príslušnom odbore na to, aby mohli odborne a kvalifikovane posúdiť odbornosť komisára? Bude zriadená na tento účel osobitná skúšobná komisia zložená z odborníkov v danom odbore? Postavia komisára pred skúšobnú komisiu, aby snáď urobil reparát zo štátnice alebo z obhajoby svojej dizertačnej práce? Alebo postačí, ak amatéri preferovanej mimovládnej organizácie vyslovia pochybnosti o odbornosti komisára a poslanci si tento pochybovačný názor osvoja? Alebo len tak insitne, na základe akýchsi pocitov či intuície skupina poslancov vyhodnotí, že im sa zdá, že by asi nemal odborné predpoklady spĺňať?
- Použitý výraz „odborné predpoklady“ nie je ani v súlade s ustanovením § 15 ods. 1 písm. c) a v spojení s odsekom 2 zákona, ktoré ako podmienku voliteľnosti, a teda aj výkonu funkcie vyžaduje „vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa“. Výraz „odborné predpoklady na výkon funkcie zákon nepoužíva. Ak „odborné predpoklady“ (čo je širší pojem ako „vysokoškolské vzdelanie druhého stupňa“) nie sú explicitne zákonnou podmienkou zvoliteľnosti komisára, nemôže byť tento dôvod použitý ani na jeho odvolanie.
- V tejto súvislosti poukazujeme aj na nevyhnutnosť jednotnej terminológie, ktorá je podmienkou sine qua non pri tvorbe všeobecne záväzných právnych predpisov. Je vylúčené, aby v rámci jedného zákona mohli byť kritériá na výkon funkcie označované rôznymi pojmami. (viď legislatívne pravidlá tvorby zákonov).
- K posudzovaniu osobnostných a morálnych predpokladov
- Ak porovnáme dôvody odvolania verejného ochrancu práv, ktorý má neporovnateľne silnejší mandát, pretože je ústavným činiteľom a má aj značne širšiu pôsobnosť v oblasti ochrany ľudských práv, ako komisár pre deti, či komisár pre osoby so zdravotným postihnutím, ani u tejto funkcie nie sú určené dôvody odvolania na základe konania spôsobilého vyvolať pochybnosti o osobnostných, morálnych alebo odborných predpokladoch na výkon jeho funkcie.
- Avšak je treba zdôrazniť aj to, že na rozdiel od komisárov zákon č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv znení neskorších predpisov v § 4 ods. 2 písm. c) ustanovuje na výkon funkcie verejného ochrancu práv popri bezúhonnosti a vzdelaní aj skúsenosti a morálne vlastnosti, ktoré dávajú záruku, že funkciu verejného ochrancu práv bude riadne vykonávať. Je potom v tomto prípade namieste právna úprava zániku funkcie verejného ochrancu práv z dôvodu straty voliteľnosti podľa § 4 upravená v § 8 ods. 1 pís. b) zákona o verejnom ochrancovi práv.
- Aj toto porovnanie priehľadne ilustruje, že prvoplánovým dôvodom novelizácie zákona o komisároch sú pochybné a nezistiteľné dôvody odvolania, ktoré ani nie sú zákonom určenými predpokladmi na výkon funkcie.
- Právny poriadok Slovenskej republiky nepripúšťa ani odvolanie iných ústavných činiteľov (napr. sudca) na základe nejakých úsudkov, že by konanie takejto osoby mohli spôsobiť pochybnosti o osobnostných alebo morálnych predpokladoch. Nespĺňanie takýchto predpokladov musí byť aj v tomto prípade vopred podložené autoritatívnym rozhodnutím (napr. rozsudkom súdu alebo rozhodnutím disciplinárnej komisie), ktorému predchádzalo kvalifikované zisťovanie skutkového stavu.
- Základnou požiadavkou pre tvorbu právnej normy je zrozumiteľnosť a určitosť normatívneho textu. Znamená to, že text právnej normy musí byť vyjadrený spôsobom, ktorý jednoznačne, zrozumiteľne a nezameniteľne pomenuje jednotlivé zložky právnej normy (spravidla hypotézu, dispozíciu a sankciu).
- Podľa § 4 ods. 1 3 zákona č. 400/2015 Z. z. o tvorbe právnych predpisov a o Zbierke zákonov Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o tvorbe právnych predpisov“) právny predpis musí byť stručný, vnútorne bezrozporný a musí obsahovať ustanovenia s normatívnym obsahom, ktoré sú systematicky a obsahovo vzájomne previazané. Podľa § 3 ods. 3. o tvorbe právnych predpisov právny predpis musí byť terminologicky jednotný. Na označenie rovnakých právnych inštitútov sa používajú rovnaké právne pojmy v rovnakom význame. Jeden právny pojem s vymedzeným významom sa v tomto význame musí používať jednotne v celom právnom poriadku. Je neprípustné, aby právny predpis inak vymedzil význam rovnakého právneho pojmu len pre jeho časť. Znamená to, že na pomenovanie javov alebo vecí sa musia používať jednotné výrazy. Aj podľa čl. 6 ods. 1 Legislatívnych pravidiel vlády zákon musí byť zrozumiteľný, vnútorne bezrozporný a musí obsahovať len ustanovenia s normatívnym obsahom, ktoré sú systematicky a obsahovo vzájomne previazané. Nový pojem je potrebné v zákone právne vymedziť. V zákone nemožno zaviesť pojem alebo právny pojem, ktorý sa v zákone nepoužíva. Pojem „spôsob, ktorý vyvoláva pochybnosti alebo je spôsobilý vyvolať pochybnosti“ nie je v novelizovanom zákone ale ani v celom právnom poriadku vymedzený, preto jeho použitie v novele zákona bez vymedzenia tohto pojmu (skutkovej podstaty konania subjektu) je v rozpore so zákonom o tvorbe zákonov.
- Ak je význam právneho pojmu vymedzený v jednom zákone, nemôže iný zákon pre ten istý právny pojem vytvárať iný význam; to neplatí, ak právny pojem v tomto význame nie je možné použiť v inom zákone. Použitý pojem „konanie spôsobom, ktorý vyvoláva pochybnosti, alebo je spôsobilý vyvolať pochybnosti“ je vágny, nepreskúmateľný, nepreukázateľný, a je závislý výlučne od individuálneho subjektívneho vnímania a posúdenia osoby; pričom takéto vnímanie a posúdenie bude u každej osoby iné a nevykazuje ani elementárne znaky objektivizácie posudzovania.
koná spôsobom, ktorý vyvoláva alebo je spôsobilý vyvolať pochybnosti o osobnostných, morálnych alebo odborných predpokladoch na výkon jeho funkcie
- Pri formulovaní textov právnych noriem obsahujúcich skutkové podstaty určitého konania nositeľov povinností je potrebné skutkovo vymedziť konanie tak, aby bolo preskúmateľné.
- Sankciu ako právny dôsledok možno v zákone ustanoviť len za také konanie, opomenutie, nečinnosť alebo absenciu predpokladov, ktoré je v zákone výslovne pomenované. Nie je možné stanoviť sankciu za konanie, opomenutie, zdržanie sa niečoho, absenciu predpokladov na niečo, ak zákon takéto konanie, opomenutie, zdržanie sa niečoho, absenciu predpokladov na niečo neprikázal. Predpokladom právnej zodpovednosti je porušenie určitej povinnosti vymedzenej v zákone. Bez právnej povinnosti niet ani právnej zodpovednosti. Tento princíp platí rovnako aj pre vyvodzovanie dôsledkov absencie predpokladov na nejakú činnosť, v tomto prípade na výkon verejnej funkcie. Nie je možné vyvodzovať dôsledky absencie predpokladu na funkciu, ak zákon tento predpoklad neustanovuje. Znamená to, že vyvodzovanie dôsledkov absencie predpokladov na výkon určitej verejnej funkcie je možné výlučne vtedy, ak sú tieto predpoklady výslovne uvedené v zákone v čase voľby uchádzača o funkciu. Je teda neprípustné, aby zákon určil ako dôvody odvolania absenciu predpokladov, ktoré neboli zákonom určené. Ak takéto predpoklady v zákone určené nie sú, nemôže byť ich absencia dôvodom na odvolanie.
- Navrhovaný dôvod odvolanie komisárov uvedený v písmene § 19 ods. 3 d) je zároveň retroaktívny, pretože pôsobí spätne (čase zvolenia komisárky nebol tento dôvod uvedený a ani neboli uvedené predpoklady, ktorých absencia má byť dôvodom na odvolanie, ustanovené ako predpoklady na zvolenie do funkcie).
Záver
- Navrhovaný dôvod odvolania je vágny, nepreskúmateľný, nedokázateľný a spôsobí v právnom poriadku nestabilitu.
- Novela zákona trpí závažnými legislatívnymi nedostatkami; je v rozpore nielen s legislatívnymi pravidlami, ale aj so zákonom o tvorbe zákonov.
- Navrhovaný dôvod odvolania komisárov otvára priestor pre politické zasahovanie do nezávislosti komisára pre deti, ktorého nezávislé postavenie je požadované viacerými dokumentmi OSN.
- Navrhovaný dôvod odvolania v písmene d) môže byť politicky zneužiteľný a môže poslúžiť v budúcnosti ako precedens pre stanovenie vágnych a nepreukázateľných dôvodov na odvolávanie aj ďalších verejných funkcionárov.
Len vďaka prezieravosti niektorých poslancov a odborníkov na legislatívu opravila vládna legislatíva návrh novely zákona tak, aby novela obstála aj pred Ústavným súdom SR. Takže predkladateľom nezostáva nič iné, len s hanbou svoj návrh novely zákona stiahnuť z rokovania Národnej rady NR SR.